“告官不見官”曾一度讓老百姓怨聲載道，跨區法院從設立之初就致力于破解這一難題。圖為2015年5月4日，北京四中院舉行庭審，西城區副區長李巖出庭應訴，面對面地與原告進行交流。光明圖片/視覺中國
【法眼觀天下】
2016年12月10日，北京，第四屆“中國法治政府獎”揭曉。
北京市第四中級人民法院的“發揮跨區法院獨特優勢，大力推進法治政府建設”項目以網絡投票第一名、專家評審第二名的成績榮膺該獎項，成為10個獲獎項目之一。
時間倒退至兩年前。過去，我國司法管轄區域與行政區劃設置高度重合，這雖然方便了老百姓就近打官司，卻容易導致司法權被地方利益所裹挾。尤其是“民告官”的行政訴訟案件涉及地方政府，最有可能受“地方利益”干擾，“立案難、訴訟難、執行難”問題尤為突出。此外，一些當事人“爭管轄”和訴訟“主客場”問題也亟待破解。
黨的十八屆三中全會提出，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度；黨的十八屆四中全會進一步提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。
在此背景下，2014年12月底，上海市第三中級人民法院、北京市第四中級人民法院相繼掛牌成立，標志著我國跨行政區劃法院改革大幕拉開。兩年來，跨行政區劃法院改革取得了哪些顯著成效？運行過程中還存在哪些問題？這些問題又該如何破解？記者對此進行了調查采訪。
成效一：
巧用組合拳，系統破解“三難”
在我國全面深化人民法院改革的進程中，準確定位跨行政區劃法院的性質、職能、特點，使其區別于我國傳統意義上按照行政區劃設置的普通法院和專門法院，是探索構建有中國特色的與行政區劃適當分離的司法管轄制度的基礎性前提。
“找準職能定位，堅持問題導向，力求從源頭上破解老百姓最為關注的‘三難’問題，才能實現司法改革的根本目的?！北本┧闹性涸洪L吳在存坦言。
實踐證明，符合人民群眾司法需求的改革措施，才有長久的生命力。
立案難是“三難”中的首難。兩個跨區法院從建院之初就在全國法院中率先實行立案登記制，發揮特殊管轄職能，體現改革精神。
以北京四中院為例，在其成立前，2014年北京全市法院受理的以各區政府為被告的行政案件只有216件。而2015年即北京四中院成立的第一年該院便受理此類案件1397件，增幅近6倍。2016年此類案件受理量則達到了2893件，是2015年的兩倍多。
兩年來，上海三中院受理以市政府為被告的行政一審案件440件，結案400件；而2014年全年全市法院受理以市政府為被告的行政一審案件僅13件。以市級機關為上訴人和被上訴人的行政二審案件788件，審結700件。2016年1月至11月總收結案數比2015年同期分別增長42.24%和98.57%。
隨著案件數量的不斷上升和審理難度的不斷加大，如何在堅持實施立案登記制、鞏固擴大立案登記制成果的同時，避免形成新的“訴訟難”和“執行難”成為法院面臨的新課題。
“案件數量的大幅上升，體現了人民群眾對跨區法院的信任。另一方面也客觀上給審判執行工作帶來較大壓力?！眳窃诖嫣寡浴Υ?，北京四中院制定出臺《登記立案分類實施辦法》和《立案釋明規則》，引導當事人更加理性地行使訴權，有效地規制一部分濫訴行為。在立案階段，四中院還初步建立了多元化解糾紛、律師公益服務、立案綠色通道等機制，確保為訴訟當事人提供便捷化、均等化、體系化、規范化、全方位的訴訟服務。
與此同時，“告官不見官”成為歷史。兩年內，北京16個區政府出庭應訴的行政首長（含正、代、副區長）共24人，所有區政府負責人都出庭應訴過。2016年12月15日，北京市朝陽區區長王灝作為出庭應訴的區政府“一把手”，在庭審結束后深有感觸地說：“行政機關負責人出庭應訴，一方面對本區具有引領和示范作用，另一方面也有助于警示工作人員慎用權、用好權，提升依法行政的能力和水平?！?/p>
“從立案到財產保全，前后只花了5天時間。如果不是執行法官及時保全、變賣了小麥，又及時發還案款，我們根本無法如期收購今年應季的農副產品?！北本┠侈r副產品交易所副總經理韓女士激動地說。針對執行工作中財產難尋、人難找，故意轉移資產、拖延訴訟等問題，北京四中院創設“立保同步、保調對接”工作機制，在當事人起訴申請訴訟保全時，經法院審查符合條件的，同步進行立案、保全工作，在成功保全的同時開展調解，近60%的重大保險糾紛通過調解和解方式有效化解。
上海三中院在案件的處理中，更加注重從當事人提起行政訴訟背后的實際訴求出發來平衡利益。據了解，通過庭審外的積極協調，當事人主動撤訴的案件有40余件。
成效二：
扁平化模式“解放法官”，院庭長帶頭辦案
作為整建制推行司法改革試點的法院，北京四中院不僅在跨區域管轄案件方面成果豐碩，而且基本完成中央提出的司法責任制、人員分類管理和機構設置等方面的司法改革目標任務，實現了“一步到位”。
“司法責任制改革是本輪司法改革的核心內容，實際上就是為了解決‘審’與‘判’脫節的問題，實現‘讓審理者裁判、由裁判者負責’?！眳窃诖娼榻B，北京四中院以權力清單為依托，明確除對個別特殊敏感案件實行集中統一督導管理外，院、庭長不再聽取個案匯報；改革完善審委會工作機制，明確審委會主要討論決定重大、疑難、復雜案件的相關法律適用問題，不再研究個案的事實證據問題。
法院內設機構改革是司法改革中的“硬骨頭”。吳在存介紹，北京四中院摒棄行政化管理模式，大幅壓縮內設機構數量，實行扁平化管理，探索構建四大工作平臺：依托審判委員會，構建審判業務綜合管理平臺；依托法官委員會，構建法官執業綜合管理平臺；依托司法服務辦公室，構建內外司法服務綜合管理平臺；依托綜合行政辦公室，構建審判保障綜合管理平臺。
“涉及法院管理的50余項工作職能被集中整合到上述4個平臺之中，有效減少了管理層級，提升了管理效能，為執法辦案這一法院工作中的第一要務提供了便捷、高效的保障?！眳窃诖姹硎?。
“以前除了辦好手頭的案子，還有許多繁雜的輔助性、事務性工作要做，在一定程度上分散了法官的辦案精力，而現在像庭審排期、聯系當事人這些輔助性、事務性工作都交給助理，法官從過去繁重的事務性工作中得到了解放?！北本┧闹性盒姓シü購埩Ⅸi對記者說。
院、庭長開庭審案在兩家跨區法院也已成為常態。據了解，上海三中院明確規定院、庭長帶頭辦理疑難、復雜、新類型案件，并提出辦案數量要求。兩年來，院、庭長辦案1120件，占案件總數的35.74%。而北京四中院院、庭長辦案數量也達到全院案件數量的25%。
不足一：
直轄市設跨區法院典型意義不夠
“受理案件數量大幅增加，上訴率在持續下降，實質化解矛盾的比例穩步提高，表明跨區法院比較好地解決了行政干預司法的問題，確保了司法審判的獨立與公正，也使得老百姓特別是行政訴訟中原告的權利得到了切實保障。老百姓因而更信賴跨區法院，法院本身的司法權威也樹立起來了?！敝袊姓▽W會會長、中國政法大學副校長馬懷德如是評價跨區法院所取得的“成績單”。
中國社會科學院法學研究所研究員翟國強指出，設立跨行政區劃的人民法院有助于使法院在審判工作中擺脫地方保護主義的干擾，居于更加中立、超脫的地位，有助于實現公正裁判。
不過，馬懷德也指出，當前跨區法院“跨得不夠，范圍有些過窄”。他解釋，當前兩家跨區法院都是在直轄市設立的，由于直轄市的中級法院在案件管轄上基本都是跨區域的，這樣跨區法院就顯得典型意義不夠。
“在直轄市以外的省區設立跨區法院既是必要的，也是可行的?！瘪R懷德建議建立跨省、跨市、跨區縣的三級跨行政區劃法院，這樣可以進一步釋放司法體制改革的能量，有效解決當前司法體制所積累的問題，對于擺脫地方干預、提高司法權威，尤其是化解糾紛矛盾，增強司法公信力，贏得社會公眾特別是當事人信任意義重大。
吳在存也認為北京四中院可以在區域范圍內管轄的基礎上“跨”得更廣。他表示，在推進京津冀協同發展戰略實施和行政案件跨行政區域集中管轄中，應將部分京津冀地區的特殊重大案件逐步納入跨區法院管轄范圍，將其打造成為“區域糾紛解決中心”，充分發揮跨區法院擺脫地方保護和行政干預的獨特功能作用。
記者在調研中還了解到，當前，跨區劃法院是在鐵路運輸中級法院的基礎上成立的，屬于“一套人馬、兩塊牌子”，其中上海三中院還與上海知識產權法院合署辦公，是“三塊牌子、一個機構”。由于鐵路運輸中院在人員、級別等方面所存在的問題，跨區法院如一些人士指出的有些“先天不足”?！霸诎讣坎皇呛茱柡偷那闆r下，在管轄上暫時可以合在一起。隨著案件的增多，從長遠看還是要分開的?！瘪R懷德表示。
不足二：
法律等相關配套措施跟不上
那么，為什么不在省、自治區設置跨區法院？馬懷德解釋，因為人民法院組織法、地方人大和政府組織法的相關規定還沒有與此項改革完全銜接起來，改革的法律保障還不足。他建議加快修法，為增設更多的跨區劃法院提供法律支撐。
根據我國憲法規定，人民法院有兩種類型：地方各級法院和專門法院。專家指出，當前，設立跨區法院的司法改革究竟如何選擇定位，以及跨區法院與人民代表大會之間究竟如何確立產生關系，都需要從理論上認真研究，在此基礎上再對我國人民法院的組織體系進行整體規劃，科學設計。
翟國強表示，如果要在全國范圍內普遍設立跨行政區劃的中級法院，立法機關應盡快完善相關法律，保證這項改革措施于法有據。
不久前，最高人民法院增設的第三、第四、第五、第六巡回法庭陸續成立。作為最高法院的派出機構，巡回法庭的重要職能之一是審理跨省重大行政和民商事案件。有專家表示，當前巡回法庭在全國的布局已初步形成，未來可以考慮修改相關規定，將巡回法庭“改造”成為跨行政區劃法院的上訴法院。
需要特別指出的是，當前跨行政區劃人民法院的管轄案件并不局限于行政案件，也包括了其他類型的案件，比如一些涉及地方利益及重大民生利益、帶有公益訴訟性質的重大民商事糾紛。但是，究竟哪些具體類型的案件該由跨區法院管轄審理，尚無明確的法律規定。
不少法院內部人士表示，當務之急是繼續完善跨區法院管轄制度，厘清一般管轄與特殊管轄的關系，將易受地方干擾的行政訴訟、重大民商事案件等均交由跨行政區劃法院管轄，實現探索構建“普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”的目標。
“上述問題的最終解決，需要對組織法和訴訟法進行修改完善，將跨區法院的設置和管轄范圍法定化?！钡試鴱娬f。
此外，跨區法院在司法機制上的改革能否與上級法院、其他法院有效銜接，也在考驗著這項改革能否持久地推行下去。
“跨區法院作為一個綜合改革試點法院，中央給了很多政策，搭建了很好的平臺，為創新發展提供了很好的機遇，難能可貴?！眳窃诖姹硎?。同時，他也坦言，改革過程中也面臨很多壓力和挑戰。比如，北京四中院從建院之初就采取全新的扁平化運行模式，大幅壓縮了綜合職能部門人員的比例。一個綜合職能部門往往要對應上級好幾個部門，有時連會都開不過來。通過購買社會服務來作為必要補充是當務之急。
“只有上下聯動、整體推進、銜接配套，才能把改革的整體效應體現出來。否則，如果定力不強，很容易回到老路子上去。”吳在存說。
延伸閱讀
其他國家的跨區法院
國外法院的設置一般都不與行政區劃嚴格對應，即便在地方法院或州法院范疇內，法院也并非與地方各級行政區劃完全重合。因此，國外并不存在我國司法體制中具有普遍性的行政區劃法院。
美國屬于聯邦制國家，就聯邦法院系統而言，存在聯邦地方法院、聯邦巡回法院和聯邦最高法院，其中，聯邦地方法院和聯邦巡回法院的設立并非完全與聯邦州和聯邦特區相對應。
德國也屬聯邦制國家，普通法院系統包括地方法院、地區中級法院、州高等法院和聯邦最高法院，其中，地方法院、地區中級法院的設立并非一一對應于相應的行政區劃。
法國是單一制國家，其普通法院體系分為初審法院、上訴法院和最高法院，作為民事初審法院的大事法院和作為刑事初審法院的重罪法院都是省內跨區域設置，而上訴法院的管轄則涵蓋多個省。
日本也是單一制國家，其普通法院系統包括簡易法院、地方法院、高等法院和最高法院，其中，高等法院跨都、道、府、縣設置，跨區劃管轄地方法院的上訴案件。
（本報記者 靳昊）
（責任編輯：盧相?。?/p>
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