近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》明確提出，要建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，反映了城市發(fā)展的客觀規(guī)律和當(dāng)今時(shí)代的形勢(shì)需求，為今后推進(jìn)城市更新行動(dòng)提供了明確的方向與指南，具有重要與深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。
城市更新是一項(xiàng)綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強(qiáng)的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)工程，從規(guī)劃統(tǒng)籌到實(shí)施落地，關(guān)聯(lián)方針政策、法律法規(guī)、行政體制、經(jīng)濟(jì)投入、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、組織實(shí)施等諸多方面。進(jìn)入“強(qiáng)調(diào)以人為核心和以提升質(zhì)量為主”的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，城市更新受到黨中央、地方政府和全社會(huì)的高度重視。作為當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的重中之重，城市更新是構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，也是與人民群眾福祉和生活質(zhì)量提高緊密關(guān)聯(lián)的民生工程，需要地方政府、市場(chǎng)企業(yè)和社會(huì)群眾各方力量的共同參與和推動(dòng)。
首先，國(guó)家及地方政府在實(shí)施城市更新行動(dòng)中起著關(guān)鍵的指導(dǎo)作用。政府作為公共政策的代言人，包括中央政府、地方政府、基層政府以及構(gòu)成一級(jí)政府的諸多職能部門，通過政令驅(qū)動(dòng)、制度保障等權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從外部促進(jìn)并保障城市更新實(shí)踐項(xiàng)目的啟動(dòng)與運(yùn)營(yíng)等。隨著城市更新改造由過去主要由政府部門出面組織進(jìn)行的單一局面轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)與社會(huì)共同參與的新時(shí)代，政府開始以積極互動(dòng)的態(tài)度來鼓勵(lì)更新主體參與城市更新，由過去行政、計(jì)劃為主的直接控制，逐步轉(zhuǎn)向運(yùn)用法律法規(guī)手段、政策引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)杠桿、公眾參與以及其他溝通協(xié)作方式，并通過計(jì)劃、決策、執(zhí)行、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多種調(diào)控手段，以更為開放和嚴(yán)密的法規(guī)，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，使之形成合力，行動(dòng)一致，整體啟動(dòng)城市更新。許多城市積極響應(yīng)實(shí)施城市更新行動(dòng)國(guó)家戰(zhàn)略部署，結(jié)合地方實(shí)際情況和發(fā)展階段，大膽開展城市更新制度探索和創(chuàng)新。北京市頒布了《北京市城市更新條例》，研究出臺(tái)配套政策文件，逐步健全以城市更新條例、相關(guān)配套規(guī)范性文件、各類規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的“1+N+X”城市更新制度體系。上海市頒布了《上海市城市更新條例》，相繼出臺(tái)《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》《上海市城市更新操作規(guī)程（試行）》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新行動(dòng)方案（2023~2025年）》等重要文件，對(duì)推動(dòng)城市更新實(shí)踐起到了積極作用。
其次，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)推動(dòng)城市更新行動(dòng)發(fā)揮著重要的引擎作用。城市更新具有面廣量大、資金投入大、利益主體多、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、運(yùn)作周期長(zhǎng)且回報(bào)速度慢等特點(diǎn)，給更新資金籌措造成巨大壓力。單純依靠政府公共財(cái)政投入的城市更新難以持續(xù)，需要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，健全完善市場(chǎng)化融資模式，拓寬城市更新融資渠道，不斷完善政府、企業(yè)和權(quán)利人各類資金主體的參與機(jī)制，探索多元化資金籌措、分擔(dān)和收益分配機(jī)制；采取稅費(fèi)減免、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等形式，對(duì)符合條件且有助于優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的項(xiàng)目給予激勵(lì)與支持，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市更新，為城市更新項(xiàng)目提供充足的資金支持；在更大范圍和更長(zhǎng)周期權(quán)衡更新項(xiàng)目對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度，通過城市更新“投、建、運(yùn)、管”全過程產(chǎn)生可持續(xù)的現(xiàn)金流，激活和提升存量空間價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的資本回報(bào)和財(cái)務(wù)平衡。如，重慶政企聯(lián)動(dòng)探索新型多元投融資模式，吸引社會(huì)投資人通過直接投資、間接投資、委托代建等多種途徑，深度參與城市更新全過程；北京勁松小區(qū)綜合整治工作，將社會(huì)資本引入社區(qū)改造，以運(yùn)營(yíng)視角探索出一種民生導(dǎo)向下的“微利可循環(huán)”老舊小區(qū)市場(chǎng)化改造模式。
最后，公眾參與對(duì)推進(jìn)城市更新行動(dòng)具有積極的決定性作用。城市更新中的土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償、住戶安置、更新計(jì)劃的執(zhí)行、日后的維護(hù)管理等諸多方面，均與市民的產(chǎn)權(quán)和生活居住權(quán)密切相關(guān)。說到底，人是社會(huì)發(fā)展的主體，是社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃者和決策者，同時(shí)又是發(fā)展的參與者和實(shí)踐者。需要堅(jiān)持“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，通過城市更新提升公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，滿足人民群眾追求美好生活的愿望；需要遵循公眾參與、平等合作和包容發(fā)展的基本原則，通過“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，建立常態(tài)化的城市空間治理機(jī)制，確保更新過程公平、公正和透明；發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師的引導(dǎo)作用，通過更為智慧和更為包容的倡導(dǎo)式規(guī)劃，廣泛吸納居民、社區(qū)、企業(yè)和社會(huì)組織的意見，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感和參與感；在更新規(guī)劃決策和實(shí)施過程中，采取搭建社區(qū)溝通平臺(tái)、舉辦社情民意日活動(dòng)和培育社區(qū)互助組織等方式，廣泛收集和聽取居民意見，積極鼓勵(lì)和支持居民參與城市更新活動(dòng)。在城市更新中應(yīng)尊重、保護(hù)、活化地方傳統(tǒng)文化，通過社區(qū)活動(dòng)組織，促進(jìn)居民之間的互動(dòng)與交流，增強(qiáng)居民對(duì)地方文化的認(rèn)同感和自豪感，提高社區(qū)的社會(huì)凝聚力。如，成都市成華區(qū)在社區(qū)更新過程中，積極探索“黨建引領(lǐng)、政府搭臺(tái)”“社區(qū)牽頭，組織代理”“居民自治，社會(huì)共建”的城市社區(qū)更新多元共治模式；南京市在老城南地區(qū)更新中，以街區(qū)居民為主體，充分尊重政府、居民、公眾、專家、開發(fā)商等多方意見，堅(jiān)持開門規(guī)劃，積極促進(jìn)了社區(qū)微更新的開展。
總之，要樹立“以人為核心”的指導(dǎo)思想，突出“人民城市”的核心價(jià)值觀，以人民對(duì)美好生活的向往為藍(lán)圖，將城市更新置于城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、空間等整體關(guān)聯(lián)中加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；遵循市場(chǎng)規(guī)律，保障公共利益，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的良好合作關(guān)系，發(fā)揮集體智慧，加強(qiáng)多部門和多專業(yè)整體聯(lián)動(dòng)，因地制宜探索創(chuàng)新多元主體協(xié)同共治模式；營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)注和支持城市更新的良好氛圍，共同推進(jìn)城市更新行動(dòng)，提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感，實(shí)現(xiàn)城市更新的持續(xù)、多元、健康與和諧發(fā)展。
東南大學(xué)建筑學(xué)院教授、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新分會(huì)主任委員 陽建強(qiáng)
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