對于城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，當(dāng)前我國多數(shù)城市普遍面臨資金、土地緊缺等瓶頸。長沙市岳麓區(qū)大膽探索“有機(jī)拆違”模式，即只拆違不拆遷，綜合集約改造，并配套產(chǎn)業(yè)扶持與惠民政策。這一創(chuàng)新做法既節(jié)約資金與土地資源，也保護(hù)了老城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌，同時(shí)充分利用了當(dāng)?shù)匚幕a(chǎn)業(yè)資源，對治理城中村具有一定借鑒和啟示意義。
違建叢生 城中村與城市發(fā)展脫節(jié)
后湖片區(qū)是長沙岳麓區(qū)最大的城中村，位于岳麓山景區(qū)南面，包括岳麓街道、橘子洲街道共3個(gè)村1個(gè)社區(qū)，總面積達(dá)2110畝。由于歷史等各種因素，該片區(qū)道路狹窄破爛、垃圾遍地、排水排污不暢，湖水臟臭，嚴(yán)重影響了周邊環(huán)境與當(dāng)?shù)鼐用竦纳钇焚|(zhì)。
片區(qū)內(nèi)違法建設(shè)更是“見縫插針”地野蠻生長。這些違建以水泥磚房為主，且年久失修。租住其中的大多是外來流動人口，不少租戶燒煤做飯、取暖，一旦發(fā)生火災(zāi)，消防車很難進(jìn)入，安全隱患突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2015年9月啟動整治時(shí)，該片區(qū)違法建設(shè)面積高達(dá)60萬平方米。這里的違建棚戶、生活環(huán)境和湖區(qū)水質(zhì)沒有達(dá)到正常居住要求，片區(qū)混亂還制約了周邊景區(qū)、高校及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。多年來，長沙市民一直呼吁對該片區(qū)整治。
錦繡瀟湘文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園負(fù)責(zé)人易軍表示，后湖是“湖湘文脈”所在地，周邊有20萬高校師生，匯集了湖南美術(shù)館、后湖藝術(shù)區(qū)等文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，涉及原創(chuàng)藝術(shù)創(chuàng)作交易及藝術(shù)教育培訓(xùn)等諸多門類。但是，受到片區(qū)環(huán)境等諸多因素影響，當(dāng)?shù)匚幕囆g(shù)產(chǎn)業(yè)仍是“散、小、弱”。
就地改造與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合
同其他城市城中村改造一樣，長沙后湖片區(qū)拆違、整治面臨著諸多困難。后湖片區(qū)內(nèi)違法建設(shè)數(shù)量巨大，且居民已對違法建設(shè)形成收入依賴，整治挑戰(zhàn)尤其嚴(yán)峻。2015年9月以來，岳麓區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)剡`建現(xiàn)實(shí)和周邊資源，探索出“有機(jī)拆違”的方式，對后湖片區(qū)城中村進(jìn)行綜合整治。
一是精準(zhǔn)拆除違法建設(shè)，不搬遷居民。后湖景區(qū)綜合整治工程項(xiàng)目指揮部負(fù)責(zé)人表示，后湖片區(qū)人口密度大，房屋數(shù)量多，大量的違法建設(shè)夾雜在合法建筑當(dāng)中。如果全部推倒重來，將會是典型的“大拆大建”，財(cái)政負(fù)擔(dān)極大。若將整個(gè)片區(qū)都拆遷，也會增加群眾的抵觸情緒。最終確定了只拆除違法建設(shè)，不遷一戶居民的總體原則。
二是結(jié)合片區(qū)周邊的地理優(yōu)勢、人文優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，對拆違后留下的合法建筑與土地因地制宜改造。拆除違法建設(shè)后，立即進(jìn)行覆綠、立面改造、水面提質(zhì)，完善水電氣路等基礎(chǔ)設(shè)施。結(jié)合周邊教育、人文與景區(qū)資源，打造后湖“無邊界”的文化藝術(shù)園區(qū)。
岳麓區(qū)區(qū)委書記周志凱表示，通過拆違并對現(xiàn)有合法建筑實(shí)行因地制宜的改造，能將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與民生保障結(jié)合起來，既能保障區(qū)域的提質(zhì)升級，促進(jìn)文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又不會斷了群眾收入。
三是采用“一獎(jiǎng)二租三引四轉(zhuǎn)”模式保障居民利益，在政策上強(qiáng)化對文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。比如，對符合規(guī)定、實(shí)施自拆的拆違戶給予支持景區(qū)環(huán)境整治及產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)資金；對拆違后的土地（魚池）統(tǒng)一進(jìn)行租賃，作為集體收入；對片區(qū)內(nèi)居民新用于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際租賃面積給予補(bǔ)助；對在本次整治范圍內(nèi)符合相關(guān)條件的在冊農(nóng)業(yè)人口，可轉(zhuǎn)戶納入社保。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過“有機(jī)拆違”，截至今年6月底，后湖片區(qū)內(nèi)違法建設(shè)的635家違章門店已全面關(guān)停，約60萬平方米違法建設(shè)已全部清除。目前，排污截污、水質(zhì)改造、立面改造、景觀建設(shè)、綠化亮化等工程正陸續(xù)啟動，為后續(xù)創(chuàng)業(yè)者入駐、培育文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)做準(zhǔn)備。
“有機(jī)拆違”的三大啟示
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所土地經(jīng)濟(jì)室主任王業(yè)強(qiáng)等專家認(rèn)為，“有機(jī)拆違”是一種集約式的綜合統(tǒng)籌治理方式。該模式節(jié)約了資金與土地資源，保護(hù)了老城區(qū)傳統(tǒng)風(fēng)貌，同時(shí)還結(jié)合自身資源發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提升了區(qū)域品質(zhì)，符合中央城市工作會議有關(guān)“集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的精神，對其他城市改造城中村有一定借鑒和啟示意義。
首先，擯棄大拆大建，將拆違同城中村改造有機(jī)結(jié)合起來，能節(jié)約政府綜合整治的成本，緩解財(cái)政壓力。
隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市發(fā)展的資金瓶頸問題越來越凸顯，城市治理的財(cái)政壓力較大。就后湖片區(qū)而言，如果全部拆遷，當(dāng)?shù)卣呢?cái)力根本無法支撐。相對而言，只拆違、不拆遷的做法，顯著減少了綜合整治的工作量，投入成本也大大降低。據(jù)估算，如果對后湖片區(qū)實(shí)施全面拆遷，成本要增加16億元，后期居民安置費(fèi)用更是難以估算。
其次，“有機(jī)改造”有助于減少集體拆遷引發(fā)的抵觸情緒，加快整治效率，保護(hù)當(dāng)?shù)氐慕ㄖ厣驮硷L(fēng)貌。岳麓街道工委書記羅勇剛等基層干部認(rèn)為，如果整個(gè)片區(qū)全面拆遷，居民會因?yàn)楦髯越?jīng)濟(jì)利益，很難與政府達(dá)成共識，必然會引發(fā)抵觸情緒。而且，如此規(guī)模的拆遷保守估計(jì)得幾年時(shí)間，時(shí)間成本高，整治效率低下，不利于產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政策的鋪開。
最后，城中村改造宜結(jié)合周邊資源，明確產(chǎn)業(yè)定位，引導(dǎo)項(xiàng)目集聚，同時(shí)調(diào)動居民參與積極性，在做大產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，讓居民得到相關(guān)實(shí)惠。后湖片區(qū)拆違，考慮了違章產(chǎn)生的歷史，除了優(yōu)化當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境，改造還配套了一系列產(chǎn)業(yè)扶持與惠民政策。這既保障了居民收入不受影響，又改善了民生，從而調(diào)動了居民協(xié)助拆違的積極性。
（責(zé)任編輯：籍俊霞）
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