原標題：城市更新不等于物質更新，核心是生產力的更新——未來城市更新的可持續發展之路
城市更新是未來城建領域的重要賽道
近日，中央城市工作會議在北京舉行，會議指出，“以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。”同時還強調“高質量開展城市更新”。自2020年10月中央第一次提出“實施城市更新行動”以來，這幾年城市更新取得了很大的成就，各地涌現出很多城市更新項目。縱觀這些項目主要涉及民生和基礎設施類的更新，正是因為涉及民生和基礎設施更新，比如老舊小區改造、道路更新、排水管網和城市防澇及山體滑坡防治等，所以，過去的城市更新中財政投入占比達到百分之六七十。但是，要構建可持續的城市更新模式，一直靠財政大幅度投入顯然是很難持續的，下一步城市更新需要利用市場機制，調動民間的資源，包括國有企業投資。因為過去房地產市場形勢好，地方政府土地賣得好，就可以有資金做很多項目投資。未來市場的參與、社會力量的投入都是非常重要的。
未來，如何探索城市更新的可持續發展之路，需要我們認真思考，過去城市更新的項目除了有一些優秀案例外，我們也看到了大量的不成功的案例。比如有些更新項目采取整體拆除、仿古重建的模式，拆除真實的歷史建筑，建一些明清風格的古街，引入旅游商鋪，結果游客的差評率達到40%，開業一年之后，商戶的存活率不到30%，淪落為一次性的打卡消費地。還有的項目通過一年的時間，完成整體舊廠房外立面的更新，引入文創企業，但是補貼一結束，80%的商鋪因客流不足撤離，園區的空置率超過60%，更新后的增量變成了新的存量，淪為“僵尸項目”。有的地方投入百萬打造燈光秀、明星打卡活動，活動期間非常熱鬧，客流量達到日均十萬人，但熱鬧之后，又變成新的存量。我們還看到有的地方以景觀美化為核心，投入巨大的資金，建設噴泉、雕塑、健身步道，但是沒有健身社交場所，廣場非常宏偉，但是沒有休息停留的地方，強行植入網紅打卡地，更新之后人流量僅為預計的20%，成為一個面子工程。類似的案例在各地比比皆是。
這就帶來一個問題，政府、企業和投資人都重視城市更新，也按照先進的理念推進城市更新。但是，為什么有的項目就難以成功？原因何在？我認為，核心問題就在于許多項目是按照房地產開發投資的理念和認知去做城市更新，按照做增量的理念去做存量盤活，這條路肯定是走不通的。我們面對的這些存量資產，就像是一臺復雜的電腦，其實我們更新的不是硬件，或不僅僅是換硬件，重要的是重新寫代碼、編程序、裝系統。所以，城市更新不能按照開發的思維去做，如果按開發的思維做就會出現失敗，大量的投資沒有達到實際應有的效果。
在城市更新領域重新寫代碼、編程序、裝系統的操作，不僅是項目實施主體需要做的，其實也是政策及相關管理環節需要開展的。因為我們過去和城市建設有關的所有政策，基本上都是針對新建的，過去二三十年城市大規模的擴張，房地產的繁榮，所有的政策都是應對增量的。對存量怎么更新、怎么盤活，我們缺少政策和經驗的支持。所以政策需要重新裝系統，投資人運營也要重新裝系統，要完全變成一個新的賽道、新的打法。
用地政策和金融政策是實施城市更新最重要的兩個政策
近期，中辦、國辦發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）提出10大目標、6大原則、8大任務、4大支持保障措施。其中一個重要的目標是到2030年城市更新行動的實施取得重要進展。在《意見》的6大支持政策里面，對下一步的城市更新實施最重要的，我認為是兩個政策：一是用地政策，二是金融政策。
《意見》從“規劃引領、空間優化、權益保障”三個維度構建了整個用地政策的管理體系，強調允許混合開發與用途合理轉換，建立項目清單+過渡期的彈性管控政策。目前各地都開始探索存量用地的混合利用，如有的地方推出M0用地，就是在綠地公園里面可以做商業，改變了過去單純以功能劃分用地性質的做法，過去商業用地就是商業用地，綠化用地就是綠化用地，不能有其他的功能，現在允許經批準混合利用。混合利用，土地的用途合理轉換是否需要變更用地性質、補土地出讓金？這次政策吸收了地方的經驗，采取了項目清單+過渡期的政策，符合正面清單的更新項目有不變的五年過渡期。同時用地政策還明確了閑置土地收回、零星用地整合等措施，突破了過去單一用途管制的限制，打通了政策要素的堵點，特別是《意見》提出容積率的轉移和獎勵政策，非常有價值。目前各個地方出臺關于推動城市更新的指導意見或者條例里面也有這一條，比如獎勵容積率，但是有多少項目實際能獲得容積率獎勵？這次中辦、國辦再次明確了容積率的轉移和獎勵政策，如果有效落實，可以為城市更新提供靈活且有效的激勵手段，有利于實現土地資源高效配置、平衡項目更新與保護要求，實現城市功能合理布局。
從國際經驗來看，用經濟手段解決現實的城市更新資金難題、平衡資金需求是非常重要的政策。這次《意見》里金融政策也有很多，概括起來主要是“采用財政資金撬動+金融工具創新+社會資本激活”的綜合策略，為城市更新提供金融資金的賦能。
（1）財政資金撬動。在文件里面提到了三個方面：一是提出中央財政支持各地的城市更新。今年國家發改委列了城市更新專項，財政部發行的超長期國債可以用于地方的城市更新，還有財政部、住建部支持的30個財政支持試點城市，每個城市每年支持8億元、10億元、12億元不等專項用于城市更新等等。二是地方政府除了加大財政資金支持以外，可以統籌使用地方的各個領域的財政資金。地方整合各部門分散資金，可以實現基礎設施、生態環境、公共服務設施等全面同步升級，顯著提升資金使用效率，而“專項債券支持”則拓寬了資金來源。三是明確提出要落實城市更新相關稅費減免的政策，城市更新開發周期長，參與城市更新的企業稅負非常重，除了所得稅、增值稅之外還有房產稅、城市維護建設稅等等，目前已有的城市更新相關稅費減免政策主要是“三免三減半”政策，凡是參與城市生態環境以及與惠民生有關的更新項目，企業所得稅三年免稅，三年減半繳納。未來如果落實政策中能加大稅費減免，則能降低市場主體投入的經營成本以及風險，長期看必將拉升項目估值，有利于項目的市場化運作，加快城市更新的步伐。
（2）金融工具創新。主要是鼓勵商業金融機構推出支持城市更新的金融產品。現在金融機構包括商業銀行，對城市更新也是高度關注，因為他們投資或貸款也很難找到好的項目，《意見》提出強化信貸支持，可鼓勵金融機構開發城市更新專項金融產品，同時鼓勵他們提前介入城市更新的財務投資，引導資金流向潛力項目，激發市場活力。
（3）激活社會資本。《意見》提到讓社會資金參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施公募REITs（不動產投資信托基金）、資產證券化產品、公司信用債等。通過發行REITs、資產證券化產品等金融工具可以打通社會資本進入城市更新的退出通道，鼓勵社會資金進入城市更新，將項目的未來收益提前變現，將不動產流動起來，實現資金的良性循環。
總而言之，本次《意見》的發布，最大的意義就是頂層設計規格高。既然規格高，所以落實好這個《意見》就非常值得期待。城市更新政策是一套體系，目前需要的是國家層面的政策指引，從監管層明確方向；同時還需要城市層面的政策立法，讓決策層面有法可依；更需要項目層面的政策執行，讓實施主體能夠得到足夠的授權，依法創新，守法突破。這個《意見》的貫徹落實，有利于建立這樣的完整可落地的政策體系，對下一步的城市更新會帶來巨大的政策紅利。
當然除了政策需要重塑以外，還需要運營體系的創建。光有政策支持沒有運營的成功，同樣是不可能有可持續的城市更新。運營同樣需要創新，運營要改變過去的開發思維，要按照城市更新的理念來進行。過去我們是圍繞土地做房產，未來要圍繞著產業做資產。
總之，城市更新不僅是物質更新，還包括很多方面，其核心是生產力的更新，政策支持疊加金融和運營的創新，才是未來城市更新可持續發展之路。同時，城市更新將是助力國內大循環的重要之策，政策紅利和市場機遇的到來，必將為企業開拓新的市場，希望企業能夠抓住機遇。
（秦虹 作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員）
（責任編輯：梁艷）
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